تحریمهای تکراری در لایحه دارلین گراهام علیه روسیه
گروه بینالملل دفاعپرس: تحریمهای پیدرپی و تکراری آمریکا علیه روسیه همواره در صدر اخبار مسکو قرار دارد. این بار، نوبت به لایحهٔ لیندسی گراهام رسیده است. این لایحه در تاریخ ۱۲ فروردین ۱۴۰۴ به سنا ارائه و به ویژه به علت پیشنهاد وضع تعرفههای تا ۵۰۰ درصدی علیه کشورهای خریدار نفت و مواد خام روسیه بسیار خبرساز شده بود. پس از درگذشت لیندسی گراهام، لایحه مجدداً در فضای عمومی مطرح شد و «دارلین گراهام» خواهر کوچکتر لیندسی گراهام که اکنون جایگزین وی شده است، نسخهٔ جدیدی از آن را به سنا ارائه کرد. نمیتوان شانس تصویب این لایحه را نادیده گرفت و به همین دلیل به نظر میرسد که تحلیل این لایحه برای درک پیشدستانهٔ ریسکهای احتمالی روابط میان روسیه و آمریکا ضروری باشد.
تعداد حامیان این لایحه قابلتوجه است، ۶۲ سناتور، شامل هر دو حزب جمهوریخواه و دموکرات از تصویب این لایحه در کنگره حمایت میکنند. برخی از حامیان از جمله «ریچارد بلومنتال»، «جیمز لنکفورد»، «تد کروز» و «جین شاهین» پیشتر نیز در تهیهٔ لایحههای تحریمی علیه روسیه مشارکت داشتهاند. دونالد ترامپ نیز گاهبهگاه از این لایحه حمایت کرده و حتی پیشنهاد افزودن تحریمهایی علیه ایران را به آن داده است. هرچند تاکنون چنین ویرایشی انجام نشده، اما از نظر فنی این کار به راحتی قابل انجام است. نسخهٔ فعلی لایحهٔ دارلین گراهام به خوبی تدوین شده و از بسیاری از طرحهای پراکندهٔ تحریمی که معمولاً بینظم هستند، متمایز است و سطح آمادهسازی بالاتری دارد.
لازم به ذکر است که تنها حدود ۳ تا ۴ درصد از لایحههای تحریمی به قانون تبدیل میشوند. در مورد روسیه، چین، ایران و بسیاری از کشورهای دیگر، تقریباً روزانه طرحهای مشابهی ارائه میشوند، اما تنها تعداد اندکی به قانون تبدیل میشوند. طرح ممکن است سالها با ویرایشهای مختلف ارائه شود و سپس ناپدید گردد، یا به عنوان بخشی از یک قانون بزرگتر مانند بودجهٔ دفاعی به قانون فدرال راه یافته یا با طرحهای دیگر ترکیب شود. به ندرت پیش میآید که یک لایحه تحریمی به همان صورتی که ارائه شده به قانون تبدیل شود. قانونگذاری در آمریکا بسیار پیچیده است و اجزای مختلفی از داخل و خارج بر آن اثر میگذارند.
یکی از عوامل افزایشدهنده شانس تصویب یک لایحه تحریمی در کنگره اجماع دوحزب بر آن است که این اجماع در لایحه دارلین گراهام قابل مشاهده است. هرچه تعداد حامیان یک لایحه در دو حزب بیشتر باشد، شانس تصویب آن لایحه بیشتر است، با این حال، این عامل به تنهایی تعیینکننده نیست و طرحهای زیادی با حامیان فراوان از هر دو حزب در بایگانی کنگره جا خوش کرده است. حمایت رئیسجمهور نیز عامل تعیینکنندهای در تصویب طرحها نیست. رئیس جمهور آمریکا گرچه قدرت وتوی طرحهای کنگره را دارد، اما کنگره میتواند با قطعنامهٔ مشترک با سنا آن را لغو کند.
با وجود مخالفتهای ظاهری و جنگهای زرگری، در بسیاری از موارد رویکردهای دولت و کنگره همسو بوده و میان آنان تقسیم وظایف شکل گرفته است. نمونه مهم و مثال بارز این هماهنگی قانون معروف «کاتسا» بود که ظاهرا در زمان خود به عنوان ابزاری برای مهار روابط خوب ترامپ با مسکو در نظر گرفته شد، اما خود ترامپ به هیچ عنوان مانع اجرای آن نشد. میتوان فرایند قانونگذاری آمریکا را نوعی «هرجومرج خودسازماندهنده» در نظر گرفت که در آن تعداد زیادی لایحه در فیلترهای نامرئی کنگره گرفتار شده و تنها معدودی از لایحهها در اشکال گوناگون و با توجه به عواملی نانوشته در جریان کار باقی میمانند. البته در پس این هرجومرج، نظمی غیرقابل توضیح وجود دارد. پیشبینی دقیق تصویب یک لایحه غیرممکن است، اما باید احتمال ظهور جزئیات یا مکانیسمهای آن در لایحههای دیگر را جدی گرفت.
همچنین ذکر این نکته ضروری است که قوانین فدرال معمولاً به رئیسجمهور اختیارات گستردهای در اجرا میدهند. علاوه بر این، رئیسجمهور دارای اختیارات وسیعی در سیاست خارجی است که میتواند بدون احتیاج به قانون جدید از آن استفاده کند.
به عنوان مثال، همان تعرفههایی که در ارتباط با لایحهٔ گراهام مطرح میشوند، مدتهاست که توسط ترامپ و بر اساس اختیارات ریاستجمهوری اعمال میشوند. ترامپ در سال ۲۰۲۵ و بدون هیچ محرکی از سوی کنگره، علیه هند به دلیل خرید نفت روسیه تعرفه تجاری اعمال کرد. اغلب اقدامات روسای جمهور آمریکا از فرایند قانونگذاری کنگره جلوتر است و روسای جمهور در آمریکا منتظر مصوبات کنگره نمیمانند. همچنین در اجرای قوانین فدرال، رئیسجمهور اختیارات زیادی دارد؛ میتواند فراتر از قانون عمل کند یا با ارائهٔ گزارشهای صوری به کنگره، این نهاد را به سادگی دور بزند. با وجود نقش فزایندهٔ کنگره در سیاستهای تحریمی آمریکا، نباید فراموش کرد که این کشور دارای یک نظام جمهوری است.
با وجود تنظیم قوی این لایحه توسط دارلین گراهام که این لایحه تحریمی را از سایر لوایح تحریمی پیشنهادی در کنگره متمایز کرده، اما با بررسی بندهای گوناگون این لایحه میتوان دریافت که تحریمهای پیشنهادی این لایحه برعلیه روسیه در حال اجرایی شدن است و این لایحه عملا تحریم جدیدی را برعلیه روسیه اعمال نکرده است.
بندهای تحریمی لایحه دارلین گراهام بر علیه روسیه بدین شرح است:
مادهٔ ۱۰۲: شامل تحریمهای مالی و ویزایی علیه مقامهای ارشد روسیه است که این تحریمها پیشتر با اختیارات ریاستجمهوری اعمال شدهاند. همچنین تحریمهایی علیه اشخاص خارجی که با روسیه تجارت دوجانبه دارند از ابتدای جنگ روسیه و اوکراین به طور گسترده توسط دولت آمریکا اعمال شده است. تحریمهایی علیه «الیگارش»های روسی که سیاستهای روسیه در قبال اوکراین را محکوم نمیکنند نیز توسط ریاستجمهوری آمریکا وضع شده است. تحریمهایی علیه کشتیهای حملکنندهٔ نفت، گاز مایع، اورانیوم، زغالسنگ و تسلیحات روسی نیز توسط دولت اعمال شده است. البته در لایحهٔ گراهام بندی جدید وجود دارد که طبق آن بند، تمامی تحریمهای وضع شده توسط بروکسل و لندن برعلیه مسکو، به خودی خود به مبنایی برای وضع همان تحریم توسط واشنگتن تبدیل میشود.
مادهٔ ۱۰۳: شامل تحریمهایی علیه مؤسسات مالی مرتبط با دولت روسیه که این تحریم از مدتی پیش توسط دولت آمریکا اعمال شده و شامل بانکهای دولتی و خصوصی متعددی میشود.
مادهٔ ۱۰۴: شامل تحریمهایی علیه سایر شرکتهای دولتی که پیشتر نیز اعمال شدهاند.
مادهٔ ۱۰۵: ممنوعیت انتقال وجوه مرتبط با فدراسیون روسیه که عملاً به دلیل تحریمهای گستردهٔ بخش مالی روسیه غیرممکن است.
مادهٔ ۱۰۶: ممنوعیت پذیرش شرکتهای دولتی روسیه در بورسهای آمریکا، که به دلیل تحریمهای گسترده عملاً غیرممکن است.
مادهٔ ۱۰۷: ممنوعیت سرمایهگذاری در روسیه که قبلاً توسط جو بایدن در سال ۲۰۲۲ اعمال شده بود. البته تبدیل این ممنوعیت به یک قانون مصوب در کنگره، لغو این ممنوعیت را دشوارتر میکند.
سایر اجزای لایحه نیز تا حد زیادی در قوانین و رویههای اجرایی دولتهای ترامپ و بایدن منعکس شدهاند. به عنوان مثال ممنوعیت واردات حاملهای انرژی روسیه در مادهٔ ۱۰۸ توسط بایدن در سال ۲۰۲۲ اعمال شد. لایحه همچنین صادرات انرژی از آمریکا به روسیه را ممنوع میکند، اما روسیه اساسا نیازی به واردات انرژی از آمریکا ندارد. ممنوعیت خرید اوراق قرضهٔ روسیه در مادهٔ ۱۰۹ نیز توسط بایدن و وزارت خزانهداری آمریکا در آغاز جنگ روسیه و اوکراین اعمال شد.
اما در نقطه مقابل، به نظر میرسد مادهٔ ۱۱۰ دارای نکاتی جدید باشد و مکانیسم تحریمهایی علیه تأمینکنندگان خارجی خدمات انتقال پول را شرح میدهد. با این حال، بزرگترین تأمینکننده مالی جهان یعنی سوئیفت از همکاری با اشخاص تحت تحریم روسیه خودداری میکند و روسیه تحت محدودیتها و تحریمهای سختگیرانه اتحادیه اروپا قرار دارد. از سوی دیگر سرویسهای خدمات پول چینی نیز تحت تهدید هستند، اما آنها بسیار محتاطانه عمل کرده و ریسکهای حقوقی آمریکا را در فعالیتهای خود نظر میگیرند.
مادهٔ ۱۱۱: ممنوعیت واردات اورانیوم روسیه و تحریم علیه مدیران روس اتم، چنین ممنوعیتی قبلاً در قانون «ممنوعیت واردات اورانیوم روسیه» از سال ۲۰۲۴ وجود دارد. در قانون ممنوعیت واردات اوراینوم روسیه تحریمهایی علیه داراییهای خاص صنعت هستهای روسیه نیز اعمال شده است.
مادهٔ ۱۱۲: اعمال تعرفهٔ ۵۰۰ درصدی بر واردات از روسیه که عجیب به نظر میرسد، زیرا واردات نفت، گاز، گاز مایع، زغالسنگ و ... به آمریکا توسط بایدن در سال ۲۰۲۲ ممنوع شده و قانون «تعلیق واردات انرژی از روسیه» مصوب در کنگره این ممنوعیت را تثبیت کرده است. سؤال این است که چگونه میتوان بر کالاهای ممنوعه تعرفه وضع کرد؟
مادهٔ ۱۱۳ این لایحه تهدید معروف تعرفهها برعلیه کشورهای ثالث به دلیل خرید نفت یا گاز طبیعی روسیه را تشریح میکند. این بار تعرفه به ۱۰۰ درصد محدود شده، اما معیارهای اعمال آن دقیقتر شرح داده شده است، از جمله اینکه میتواند علیه پنج کشور بزرگ واردکننده نفت روسیه اعمال شود. این ماده میتواند نگرانی خریداران نفت روسیه را برانگیزد، اما تجربهٔ اعمال و سپس لغو چنین تعرفههایی قبلاً وجود داشته و خطر جدیدی محسوب نمیشود، هرچند تثبیت قانونی آن با تصویب در کنگره، میتواند آرامش کسبوکارها را به هم بریزد.
لغو تحریمها در این لایحه به دستیابی به صلح در اوکراین مشروط شده است. در این صورت، رئیسجمهور میتواند تحریمهای اعمالشده بر اساس این قانون را لغو کند، اما باید تصمیم خود را برای کنگره توجیه کند. کنگره نیز میتواند این تصمیم را با قطعنامهٔ مشترک لغو کند. این مکانیسم قبلاً در قانون کاتسا برای تحریمهای اعمالشده توسط باراک اوباما پس از بحران اوکراین در سال ۲۰۱۴ نیز به کار رفته بود.
ایراد اصلی دولت به لایحهٔ گراهام احتمالاً «تکراری بودن» آن خواهد بود، زیرا بسیاری از مفاد آن یا در حال اجرا هستند یا در قوانین پیشین گنجانده شدهاند، اما این تکراری بودن به خودی خود مانع از تصویب لایحه نخواهد شد. حتی در صورت عدم تصویب، مادهٔ ۱۱۳ که خطرناکترین ماده این لایحه برای روسیه است میتواند جای خود را در لایحههای دیگر پیدا کرده یا از سوی دیگر ممکن است تحریمهایی علیه ایران به لایحه فعلی دارلین گراهام افزوده شود. اگرچه این لایحه حاوی اتفاقات غیرقابل پیشبینی نیست، اما ریسکهای موجود در آن نیازمند تحلیل بیطرفانه و توجه جدی هستند.
انتهای پیام/ 999
